• Website over de 23 grondrechten in de Nederlandse Grondwet
 

Grondrechten

Artikel 21

De overheid moet Nederland en de Nederlanders tegen rampen beschermen. Ook moet ze het leefmilieu verbeteren.

 

 

TEKST GRONDWET

De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.

 


TOELICHTING

Toen artikel 21 in de jaren tachtig in de Grondwet kwam, was het milieu sinds Grenzen aan de groei van de Club van Rome (1972) een belangrijk politiek item geworden.
Het artikel is geformuleerd als een typisch sociaal grondrecht. Het geeft op geen enkel mogelijke manier aan hoe de overheid haar zorg voor het milieu zou moeten effectueren. Dat maakt dat artikel 21 nauwelijks een rol in de milieuwetgeving speelde. Bovendien worden de belangrijkste milieumaatregelen op Europees niveau genomen.

Thijs Drupsteen schreef in 1997 in het Nederlands Juristen Blad (pag. 1596) met enige vertedering over onze sociale grondrechten:
'Wij hebben in Nederland een aardige Grondwet, misschien wel de aardigste ter wereld. Echt nodig is hij, geloof ik, niet. Afgezien van de staatsrechtgeleerden weet vrijwel niemand wat er in staat. Belangrijke onderdelen van ons constitutioneel bestel - zoals het parlementaire stelsel - zijn niet grondwettelijk geregeld; daar staat tegenover dat sommige wel in de Grondwet geregelde onderdelen nauwelijks enige normatieve betekenis hebben, zoals de bepalingen over de sociale grondrechten. Dat geeft allemaal niet; daarin zit nu juist de charme van onze Grondwet.'

In het Handboek van het Nederlandse Staatsrecht (16e druk) waren de auteurs ronduit negatief over de juridische mogelijkheden van artikel 21 (pag. 468):
'De enkele keer dat een beroep op art. 21 Gw wordt gedaan in milieuzaken, wordt dit gecombineerd met art. 8 EVRM of art. 1 Eerste protocol EVRM. Tot dusver met weinig succes.’

De uitspraak in de Urgenda-zaak uit 2015 echter waarin het burgerplatform van die naam de Nederlandse overheid op haar zorgplicht aansprak, werpt er mogelijk een iets positiever licht op. De zaak wordt naar verwachting in 2016 in hoger beroep behandeld.

 

GESCHIEDENIS

Artikel 21 is net als de meeste andere sociale grondrechten betrekkelijk nieuw in de Grondwet. Het stond er in 1983 voor het eerst in. We moeten terug in de tijd tot 1798 om iets in de geest in dit grondrecht te ontdekken. Artikel 54 van de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk luidde als volgt:
'De Maatschappij beveelt, ingelijks, de meeste bevordering van den Landbouw, en deszelfs bloeij, bijzonderlijk ten aanzien der nog ledige en woeste gronden, door de gantsche Republiek.'

In alle volgende versies van de Grondwet tot 1983 ontbreekt elke opmerking over het 'milieu'.
De grondwetswijziging van 1983 kende een zeer lange voorbereidingstijd. Op 26 augustus 1967 werd de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet ingesteld, ofwel in de wandeling de Commissie Cals-Donner. Deze stelde voor een aantal verschillende ‘sociale zaken’ in één grondwetsartikel te regelen. Het moest artikel 82 in hoofdstuk VI Sociale grondrechten worden:
'De overheid draagt zorg voor de leefbaarheid van het land en treft maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid. Zij schept voorwaarden voor vrijetijdsbesteding en culturele ontplooiing'.

De regering besloot echter om het naar voren te halen naar het eerste hoofdstuk van de Grondwet en splitste de tekst van de commissie in artikel 21 en artikel 22.


NIEUWSITEMS


ACTUEEL

Bescherming dieren
In 2006 stelde GroenLinks voor om artikel 21 van de Grondwet zo te wijzigen dat de bescherming van dieren er als taak voor de overheid aan wordt toegevoegd. Volgens de indieners ontbrak in de Grondwet een minimale norm voor de omgang met dieren. Ze lichten het als volgt toe:
'Dieren zijn niet zomaar objecten als alle andere objecten, maar ze behoeven speciale zorg van de overheid. (...) Als je het welzijn van het dier in de Grondwet verankert, zijn dieren minder overgeleverd aan de politieke waan van de dag.’
De nieuwe tekst van artikel 21 zou volgens GroenLinks moeten luiden:
'De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land, de bescherming van dieren en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.'
De Raad van State toonde zich kritisch over het opnemen van de bescherming van dieren. Wijziging van de Grondwet is niet direct nodig noch direct behulpzaam, een zorgplichtbepaling in de Grondwet brengt als zodanig nog geen verandering in de bestaande rechten en plichten, aldus de Raad van State. Het wijzingsvoorstel van GroenLinks ligt nog steeds bij de Tweede Kamer.


Internationale klimaatafspraken

Sinds de jaren negentig staat klimaatverandering op de agenda van de Verenigde Naties.

  • In 1992 werd in Rio de Janeiro het eerste VN Klimaatverdrag gesloten. De nadruk lag op afspraken om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Bijna alle landen hebben dit verdrag ondertekend.
  • In 1997 werd het verdrag van Rio uitgewerkt in het Kyoto Protocol. De industrielanden spraken af om in 2012 minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990.
  • In 2012 werd het Kyoto Protocol verlengd. In 2020 moest de gezamenlijke C02-uitstoot 20 procent lager zijn dan in 1990. Nederland heeft de verlenging ondertekend.
  • In 2013 sloot het kabinet met meer dan veertig organisaties het Energieakkoord voor duurzame groei. Ze spraken onder andere af dat Nederland in 2020 14 procent van zijn energie duurzaam zou opwekken. Dit percentage zou in 2023 kunnen oplopen naar 16 procent.
  • In 2015 is er in Parijs opnieuw een VN-klimaatconferentie gehouden. De deelnemers stemden in met een nieuw klimaatakkoord om de uitstoot van broeikasgassen verder terug te dringen en de opwarming van de aarde te beperken tot maximaal 1,5 graad als streefwaarde.

 

Klimaatzaak tegen de Staat der Nederlanden
In 2008 is Urgenda ontstaan als Nederlands burgerplatform dat zich bezighoudt met plannen en maatregelen ter voorkoming van klimaatverandering. De naam is een samentrekking van 'Urgente Agenda'.
Toen bekend werd dat Nederland flink achterop zou gaan lopen bij het halen van de doelstellingen in het Energieakkoord, trok Urgenda aan de bel en vroeg men de regering in te grijpen. Minister Kamp gaf te kennen datnietzullen doen niet te willen doen vóór de eerste evaluatie van het akkoord bekend werd en dat zou pas eind 2016 zijn.
Stichting Urgenda besloot hierop samen met 886 mede-eisers naar de rechter te stappen om de overheid op haar zorgplicht jegens de burgers te wijzen. De eis van Urgenda was dat de Nederlandse Staat desnoods voor extra maatregelen moest zorgen om de doelstellingen van het Energieakkoord alsnog te halen. Met opzet werd niet gekozen voor het strafrecht, maar voor een civielrechtelijke procedure. Bij civiel recht mag de rechter immers niet zeggen dat hij zich er niet mee bemoeit.
Op 24 juni 2015 deed de rechtbank in Den Haag de uitspraak in de Urgenda-zaak. Tot veler verbazing – niet in de laatste plaats in de juridische wereld – wonnen Stichting Urgenda en haar mede-eisers de zaak, zie de Jurisprudentie..


JURISPRUDENTIE

Urgenda dwingt Nederlandse staat tot aanpak CO2-uitstoot
In het voorjaar van 2015 diende voor de rechtbank in Den Haag de zaak van de Stichting Urgenda tegen de Staat der Nederlanden (ministerie van Infrastructuur en Milieu). De stichting trad in deze zaak ook op namens 886 individuele personen die haar gemachtigd hadden.

Aanleiding vormde het antwoord van het ministerie op een brief van Urgenda waarin ze de regering vroeg zich te verplichten de Nederlandse C02-uitstoot in 2020 met 40 procent te hebben gereduceerd ten opzichte van 1990.
In haar antwoord had staatssecretaris Mansveld van Infrastructuur en Milieu deze eis van Urgenda specifiek gericht op Nederland aangevochten en de voorkeur uitgesproken voor 'collectieve, mondiale actie'.
Urgenda vond dat de klimaatverandering veel effectiever moest worden aangepakt. 'Als de politiek dat niet uit zichzelf doet, dan moet de rechter de burger te hulp schieten', aldus Urgenda.
Dat deed de rechtbank.

De rechtbank betrok in zijn oordeelsvorming een groot aantal wetenschappelijke publicaties en stond uitgebreid stil bij het internationale klimaatbeleid. Ook de rechtsplicht voor de staat en daarmee samenhangend de zorgplicht op basis van artikel 21 van de Grondwet kwam in de beoordeling aan de orde.
Over die zorgplicht zei de rechtbank:
'Vanuit zijn wettelijke taak bezien heeft te gelden dat aan de Staat een ruime beleidsvrijheid toekomt om het klimaatbeleid invulling te geven. Deze discretionaire ruimte is echter niet onbegrensd. Indien, zoals hier het geval is, een grote kans bestaat op verwezenlijking van gevaarlijke klimaatverandering met ernstige en levensbedreigende gevolgen voor mens en milieu, rust op de Staat de verplichting om zijn burgers daartegen te beschermen door het treffen van passende en effectieve maatregelen.'
'Naar het oordeel van de rechtbank is de mogelijkheid van schade voor degenen wier belangen Urgenda behartigt, onder wie de huidige en toekomstige generatie Nederlanders, zodanig groot en concreet dat de Staat, gegeven de op hem rustende zorgplicht, een adequate bijdrage, groter dan de huidige, moet leveren om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen.'

De regering moet volgens de rechtbank de komende jaren meer doen om het dreigende gevaar door de klimaatverandering te keren dan men tot nu toe van plan was. De rechters vonden verder dat Nederland zich niet mocht verschuilen achter het argument dat de oplossing van het wereldwijde klimaatprobleem niet alleen van Nederlandse inspanningen afhing.
Uitgebreid stond de rechtbank stil bij de aloude scheiding der machten in het Nederlandse staatsbestel. Men was van oordeel dat ze met hun vonnis niet het terrein van de politiek hadden betreden. De rechter moet immers rechtsbescherming bieden, ook in zaken tegen de overheid. Wel moet hij vrije beleidsruimte van de overheid respecteren. Daarom past de rechter op dit punt ook de nodige terughoudendheid. Volgens de rechtbank was dit een reden om de eis te beperken tot 25 procent reductie, de ondergrens van de norm van 25 tot 40 procent die door Urgenda als eis opgevoerd was.

Na de uitspraak besloot de Nederlandse Staat in hoger beroep te gaan tegen het vonnis in de Urgenda-zaak. Op de mogelijkheid om bij de Hoge Raad in cassatie te gaan ging men niet in, dus moet de zaak helemaal over. Regeringspartijen PvdA en VVD stelden zich op het standpunt dat de staat dit vonnis moest aanvechten. In hun ogen had de rechter getornd aan de beleidsvrijheid van de politiek.

Nog nooit heeft een rechter de overheid gemaand op te schieten met het nemen van bepaalde maatregelen. Tot nu tot oordeelden rechters steeds dat het aan de politiek was om daarover uitspraken te doen.
Jonathan Verschuuren (hoogleraar klimaatrecht Tilburg) zei aangenaam verrast te zijn door het vonnis van de Haagse rechtbank:
'Deze uitspraak zal discussie losmaken. Door deze uitspraak zal de politiek iets moeten doen.'
Maurits Barendracht (hoogleraar privaatrecht Tilburg) zei het zo
'Rechters kijken niet alleen of de regeltjes goed zijn toegepast, ze kunnen ook een stevige komma plaatsen in politieke debatten. Het is heel gezond dat een rechter dit soort uitspraken doet'.

Klik hier voor de complete tekst van het vonnis van de Haagse rechtbank (24.06.2015)


EUROPEES RECHT

Vooraf: Staatsrechtelijk is de Nederlandse wetgeving inclusief Grondwet ondergeschikt aan het Europees recht. Mochten Nederlandse wetten de burger echter méér garantie bieden, dan heeft hij aanspraak op de meest vergaande bescherming, in dit geval van de Nederlandse wet. Dit schema geeft de relatie tussen de artikelen in de Nederlandse Grondwet en de belangrijkste Europese grondrechten.

De EU heeft een brochure uitgegeven met een overzicht van de mogelijkheden die burgers hebben om naar de rechter te stappen als de overheid de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit EU-wetgeving.
Zie brochure Toegang tot Recht in Milieuzaken.

 

Handvest Grondrechten EU
art. 37  
Een pleidooi voor een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu

EVRM
art. 2   Het recht op leven
art. 8   Bescherming van de persoonlijke levenssfeer

Het is opvallend dat het woord 'milieu' niet in het EVRM voorkomt. Het Europese Hof vindt echter dat deze artikelen wel degelijk een verplichting geven om milieuvervuiling tegen te gaan of te voorkomen. Dat betekent dat de Europese rechter vindt dat een staat de juiste maatregelen moet nemen om ernstige milieuschade te voorkomen of te beëindigen

Verdrag van Aarhus 1998
Als er al een beroep wordt gedaan op art. 21 Gw. dan is het altijd in combinatie met bovenstaande verdragen en het Verdrag van Aarhus 1998 dat in 2004 door Nederland werd ondertekend.
Enkele hoofdpunten van dit verdrag zijn:

  • De overheid moet actief informatie geven door onder meer het publiceren van rapporten die in hun bezit zijn. Actief en dus niet alleen als een burger er om vraagt.
  • Het verlenen van inspraak in de besluitvorming over milieuaangelegenheden.
  • Bij de beslissing moet rekening gehouden te worden met de inspraakresultaten. De beslissing moet openbaar gemaakt worden.
  • Het verlenen van toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, bijvoorbeeld om toegang tot milieu-informatie te verkrijgen.

 

Uitgelicht

Nashville-verklaring

De door 250 Nederlanders ondertekende Nashville-verklaring leidde tot felle discussies. Mogen de ondertekenaars zich beroepen op de vrijheid van meningsuiting van art. 7 Gw? Zijn homo’s en transgenders door de verklaring gediscrimineerd op grond van art. 1 Gw? Welk recht weegt zwaarder?
Hoogleraar rechtsfilosofie Thomas Mertens zei er in dagblad Trouw van 8 januari 2019 over:
Hier lijkt mij toch vooral de boodschap: wij christenen zijn in de verdrukking en we houden vast aan onze waarheid. Dat is mijn waarheid niet en ook niet die van vele anderen, maar ze mogen het van mij zeggen. En van de rechter ook, vermoed ik. Het is een gevecht van een groep die zich in de verdrukking voelt in deze seculiere tijd en die waarschijnlijk nog steeds de openstelling van het huwelijk voor mensen van het gelijke geslacht betreurt. Tolerantie voor onwelgevallige meningen is cruciaal voor de vrije meningsuiting.

Lees het hele artikel

Knipoog

Parlementair taalgebruik

Op 26 september 2018 schreef Ewoud Sanders een column in NRC Handelsblad over parlementair taalgebruik.
'Na de Algemene Politieke Beschouwingen van vorige week begint de vraag zich op te dringen hoe ver politici kunnen gaan voordat zij door de Kamervoorzitter worden teruggefloten. Wilders, die de beschouwingen mocht openen, zette meteen de toon. Ik telde drie keer oprotten en één keer 'Rot zelf lekker op!' Dit was gericht tegen 'de bende van Denk', zoals Wilders ze noemde. (…) Inmiddels lijken oprotten, oppleuren en oplazeren in Haagse kringen zo geaccepteerd dat de Kamervoorzitter ze kritiekloos laat passeren. Ik vind dat opmerkelijk. Zeker als je bedenkt dat van politici nog altijd wordt verwacht dat ze een voorbeeldfunctie vervullen.'

 Lees de hele column van Ewoud Sanders.